Metodologija za procjenu sistema javnih nabavki
(MAPS)

Zaključeni ugovori o nabavci, zahtjevi, ponude, tenderska dokumentacija i dokumenti koji se odnose na ispitivanje i ocjenjivanje zahtjeva i ponuda, kao i drugi dokumenti u vezi s nabavkom čuvaju se u skladu sa zakonima Bosne i Hercegovine koji se odnose na arhiviranje.

Ugovorni organ najkasnije u roku od 30 dana od dana zaključenja ugovora, odnosno nastale izmjene, objavljuje osnovne elemente ugovora za sve postupke javne nabavke, kao i sve izmjene ugovora do kojih dođe u toku realizacije ugovora na portalu javnih nabavki. 

Izmjenama i dopunama Zakon o javnim nabavkama iz avgusta 2022. godine predviđeno je da se ugovor o javnoj nabavci može  izmijeniti tokom njegovog trajanja bez provođenja novog postupka javne nabavke, samo ukoliko su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:

a) do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv i savjestan ugovorni organ nije mogao predvidjeti ;

b) izmjenom se ne mjenja cjelokupna priroda ugovora;

c) svako povećanje cijene nije veće od 30% vrijednosti prvobitnog ugovora i ne može imati za cilj izbjegavanje primjene ovog zakona.

Dobavljač kojem je dodijeljen ugovor snosi punu odgovornost za realizaciju ugovora

Zakon o javnim nabavkama BiH u trećem dijelu poglavlje I propisuje sistem pravne zaštite. Žalbu predstavlja jedino sredstvo koje se može upotrijebiti protiv (nezakonitih) odluka i postupaka ugovornog organa u postupcima javnih nabavki, dok se postupak pravne zaštite odnosi na utvrđivanje zakonitosti odluka i radnji ugovornih organa, odnosno propuštanja istih.Žalbu u BiH može podnijeti svaki privredni subjekat koji ima ili je imao interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavci i koji učini vjerovatnim da je u konkretnom postupku javne nabavke bila ili je mogla biti prouzrokovana šteta zbog postupanja ugovornog organa, a koje se u žalbi navodi kao povreda zakona i podzakonskih akata. Žalba se izjavljuje Uredu za razmatranje žalbi (URŽ) putem ugovornog organa, u rokovima i na način propisan zakonom, a upravni spor se pokreće tužbom pred Sudom BiH.

Ugovorni organ dužan je u roku od pet dana od dana zaprimanja žalbe utvrditi da li je žalba blagovremena, dopuštena, izjavljena od ovlaštenog lica i od lica koje ima aktivnu legitimaciju. Ukoliko nije, odbacit će je zaključkom, protiv kojeg žalilac ima mogućnost podnošenja žalbe URŽ-u roku od pet dana od dana prijema zaključka. Ukoliko je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju, ugovorni organ, razmatrajući žalbu, može utvrditi da je ona djelimično ili u cijelosti osnovana i svojim rješenjem ispraviti radnju ili poništiti postupak javne nabavke i o tome obavijestiti učesnike u postupku javne nabavke u roku od pet dana od dana prijema žalbe. Protiv rješenja ugovornog organa  može se izjaviti žalba URŽ-u,  u roku od deset dana od dana prijema rješenja, ali putem ugovornog organa, koji je proslijeđuje URŽ-u zajedno sa svojim izjašnjenjem i dokumentacijom proslijeđuje u roku od pet dana od datuma zaprimanja. (5) Ako ugovorni organ postupajući po žalbi utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena, izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju, ali da je u cijelosti neosnovana,  dužan je u roku od pet dana od datuma zaprimanja žalbu proslijediti URŽ-u, sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe, kao i kompletnom dokumentacijom u vezi s postupkom protiv kojeg je izjavljena žalba.

U postupku direktnog sporazuma žalba nije dopuštena.

Blagovremena, dopuštena, od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju izjavljena žalba odgađa nastavak postupka javne nabavke, zaključenje i/ili izvršenje ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma do donošenja odluke URŽ-a . U postupku pravne zaštite URŽ može obustaviti postupak po žalbi zbog odustajanja od žalbe; odbaciti žalbu zaključkom zbog nenadležnosti, nedopuštenosti, neurednosti, neblagovremenosti i zbog toga što je izjavljena od lica koje nema aktivnu legitimaciju; odbiti žalbu zbog neosnovanosti; usvojiti žalbu, poništiti odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem je povrijeđen zakon ili podzakonski akti; odlučiti o zahtjevu ugovornog organa za nastavak postupka javne nabavke u bilo kojem trenutku nakon prijema žalbe, a do donošenja odluke URŽ-a; poništiti ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum.

Protiv odluke URŽ-a ugovorni organ i učesnici u postupku mogu pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine  u roku od 30 dana od dana prijema odluke. Upravni spor po tužbi koju podnesu stranke u postupku javne nabavke vodi se po hitnom postupku, a odluka po tužbi donosi se u roku 60 dana od dana prijema tužbe.

Zaključci i rješenja URŽ-a, kao i presude Suda Bosne i Hercegovine po njima, javno se objavljuju na portalu javnih nabavki.

Nakon javnog otvaranja ponuda nijedna informacija u vezi sa ispitivanjem, pojašnjenjem ili ocjenom ponuda ne smije se otkrivati nijednom učesniku u postupku ili trećem licu prije nego što se odluka o rezultatu postupka ne saopći učesnicima u postupku. Ugovorni organ može se kazniti novčanom kaznom ako ne zaštiti podatke koje mu proslijedi privredni subjekat, označivši ih kao povjerljive, a koji prema odredbama ovog zakona mogu biti proglašeni povjerljivim.

cijenu. Ugovorni organ dužan je u tenderskoj dokumentaciji razraditi kriterij ekonomski najpovoljnije ponude na način da definiše i detaljno razradi potkriterije za ocjenu, u skladu s prirodom i svrhom konkretnog predmeta nabavke. Kao primjeri potkriterija se navode: kvalitet predmeta nabavke, cijena, tehnička sposobnost predmeta nabavke, funkcionalne i ekološke karakteristike, operativni troškovi, ekonomičnost, postprodajni servis i tehnička pomoć, rok isporuke ili rok za izvršenje i sl., uz obavezu da se u tenderskoj dokumentaciji utvrdi precizna metodologija vrednovanja svakog potkriterija.

Prema podacima iz Godišnjeg izvještaja o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2021. godini AJN, učešće kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u ukupnom broju je dodijeljenih ugovora je svega 30,10 %, dok je učešće kriterija najniže cijene čak 69.90 %. 

Ugovorni organi u Bosni i Hercegovini u puno većoj mjeri primjenjuju kriterij najniža cijena iako primjenom kriterija ekonomski najpovoljniji ponuda mogu imati puno isplativije nabavke, odnosno postići bolji odnos između cijene i kvaliteta.

 Tenderska dokumentacija mora biti koncizna, te omogućiti ponuđaču potpune informacije o uslovima ugovora i postupku dodjele ugovora, a koji su kandidatima/ponuđačima dovoljni za pripremu zahtjeva za učešće, odnosno ponuda na stvarno konkurentskoj osnovi.

Prilikom pripreme tenderske dokumentacije, ugovorni organ dužan je poštovati principe jednakog tretmana i nediskriminacije kandidata/ponuđača. Ugovorni organ ne smije koristiti savjete bilo kojeg lica koje može imati bilo kakav direktni ili indirektni interes za ishod postupka dodjele ugovora, ako je vjerovatno da to može uticati na stvarnu konkurenciju za predmetni ugovor. Ugovorni organ može napraviti izmjene i dopune tenderske dokumentacije pod uslovom da se one dostave zainteresiranim kandidatima/ponuđačima istog dana, odnosno najkasnije pet dana prije isteka utvrđenog roka za prijem zahtjeva za učešće ili ponuda, izuzev ukoliko je riječ o suštinskoj promjeni predmeta nabavke, kada ugovorni organ produžava rok za prijem zahtjeva za učešće ili ponuda ne kraće od sedam dana.

Zainteresirani kandidati/ponuđači mogu, u pisanoj formi, tražiti od ugovornog organa pojašnjenja tenderske dokumentacije blagovremeno, ali najkasnije deset dana prije isteka roka za podnošenje zahtjeva za učešće ili ponuda. Ugovorni organ odgovara na zahtjev za pojašnjenje tenderske dokumentacije putem portala javnih nabavki, u roku od tri dana od prijema zahtjeva za pojašnjenje, a najkasnije pet dana prije isteka roka za podnošenje zahtjeva za učešće ili ponuda.

Tenderske dokumentacije ugovornih organa objavljuju na Portalu javnih nabavki, ali su one, za postupke nabavki koji su u toku, dostupne samo zainteresovanim kandidatima/ponuđačima. Ostale zainteresovane strane imaju uvid u tenderske dokumentacije tek po okončanju postupka, što onemogućava društvenu ex ante kontrolu. Čak ni Agencija za javne nabavke, prema aktuelnom Pravilniku o praćenju postupaka, nije obavezna vršiti kontrolu tenderske dokumentacije, dok se Ured za razmatranje žalbi u praksi dominantno ograničava na žalbene navode ponuđača koji jedini imaju zakonsko pravo na ulaganje žalbi. Veliki broj žalbi URŽu može se pravdati i postupanjima ugovornih organa, koji nekada odbijaju da izmjene tendersku dokumentaciju iako im ponuđači putem Portala ukazuju na greške koje dovode do diskriminacije i favorizovanja

Pravo na preuzimanje tenderske dokumentacije, a samim tim i na učešće u postupku javnih nabavki imaju svi registrovani ponuđači koji su prethodno izvršili neophodnu registraciju na Portalu javnih nabavki i preuzeli tendersku dokumentaciju za konkretan postupak javne nabavke na koje žele da učestvuju. Neregistovanim licima je dostupno obavještenje o nabavci, dok je mogućnost pregleda tenderske dokumentacije na javnom dijelu Portala moguć tek nakon što je postupak završen. Važno je napomenuti da je registracija na portalu javnih nabavki besplatna za sve korisnike.

Predviđeno je da zainteresovani ponuđači imaju omogućene pravičane i jednake uslove učešća, ali je jasno defisano koja lice se mogu isključiti iz samog procesa javne nabavke, ukoliko se nađu u situaciji koja bi mogla predstavljati sukob interesa i predviđa izuzetke za krivične ili koruptivne aktivnosti, kao i narušavanja tržišne konkurencije u smislu zabranjenih dogovora sa drugim ponuđačima. U okviru lične sposobnosti, kandidat/ponuđač je, pored ostalog, dužan dostaviti uvjerenje nadležnog suda kojim dokazuje da u krivičnom postupku nije izrečena pravosnažna presuda kojom je osuđen za krivična djela organiziranog kriminala, korupciju, prevaru ili pranje novca. Ukoliko je pak navedeno slučaj, ugovorni organ dužan je odbaciti zahtjev za učešće ili ponudu tog kandidata/ponuđača. Isto se odnosi i na slučajeve u kojima je kandidat/ponuđač, u skladu sa važećim propisima u BiH ili zemlji u kojoj je registrovan, pod stečajem ili je predmet postupka likvidacije, ukoliko nije ispunio obaveze plaćanja penzionog, invalidskog i zdravstvenog, kao i obaveze plaćanja direktnih i indirektnih poreza. Za izjave koje je kandidat/ponuđač dužan dostaviti po osnovu ovih odredbi, Agencija je, u skladu sa Zakonom, sačinila prijedlog formi koje se mogu naći na njenom web sajtu i to: formu Izjave o ispunjenosti uslova iz člana 45, Izjave o ispunjenosti uslova iz člana 47, Izjave o ispunjenosti uslova iz člana 50 i Izjave o ispunjenosti uslova iz člana 51. 

Izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama ugovornom organu data mogućnost da na period od 12 mjeseci isključi iz učešća u postupku nabavke kandidata/ponuđača ukoliko može dokazati da je:

- kandidat/ponuđač sklopio sporazum s drugim kandidatom/ponuđačem s ciljem narušavanja tržišne konkurencije;

- ponuđač kriv za teški profesionalni propust koji dovodi u pitanje njegov integritet (počinjenje, krivičnog djela, prekršaja, djela za koje je određeni privredni subjekat kažnjen od strane, nadležnog suda, a djelo je u vezi sa predmetom nabavke); 

- postoje nedostaci tokom provedbe prethodnog javnog ugovora ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim organom čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili druga slična sankcija;

- lažno prikazao činjenice pri dostavljanju podataka potrebnih za provjeru kvalifikacijskih i/ili kriterija za dodjelu ugovora, ako je prikrio takve informacije ili nije u stanju priložiti popratne dokumente;

- sukob interesa u smislu člana 52. Zakona nemoguće ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama.

Objektivnost i transparentnost procesa evaluacije čini konačnu odluku o dodjeli validnom, te su maksimalno smanjeni rizici od zloupotreba i uticaja. Kriterijumi koje je ugovorni organ prethodno definisao jasno određuju koji je od ponuđača izvršio sve sto je ugovorni organ zadao kao neophodne uslove za učešće. 

Kandidati imaju pravo na žalbu. Generalno, pravna zaštita u postupcima javnih nabavki se zasniva na opštim načelima javnih nabavki, kao što su načela slobode kretanja roba i pružanja usluga, te na drugim načelima koja proizilaze iz navedenih, načelima tržišnog takmičenja, jednakog tretmana, zabrane diskriminacije, srazmjernosti i transparentnosti, te se osnovom navedenog može zaključiti da se pravna zaštita u užem smislu zasniva na načelima zakonitosti, efikasnosti, ekonomičnosti i kontradiktornosti . Pravni lijekovi postupaka javnih nabavki su uređeni pravnim okvirom EU i domaćim zakonima kojima se sprovodi taj okvir. Suštinski, cilj Direktiva o pravnim lijekovima je osiguranje da se nepravilnosti u postupku dodjele ugovora ospore i isprave čim do njih dođe, te bi primjenom istih trebalo da se unaprijedi zakonitost i transparentnost postupaka dodjele ugovora, izgradi povjerenje privrednih subjekata i pojednostavi otvaranje domaćih tržišta za inostranu konkurenciju u postupcima razmatrane vrste. Prema ZJN, žalba predstavlja jedino sredstvo koje se može upotrijebiti protiv (nezakonitih) odluka i postupaka ugovornog organa u postupcima javnih nabavki, dok se postupak pravne zaštite odnosi na utvrđivanje zakonitosti odluka i radnji ugovornih organa, odnosno propuštanja istih. Postupak pravne zaštite u postupcima javnih nabavki uređen je Dijelom tri, Glava I ZJN (čl. 94-121.).

Svaki ugovorni organ dužan je na svojoj web stranici objavi osnovne elemente ugovora za sve postupke javne nabavke, kao i sve izmjene ugovora do kojih dođe u toku realizacije ugovora, na način i u formi koji je propisan podzakonskim aktom Vijeća ministara BiH tj. Uputstvo o objavi osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora. Ovaj segment je vrlo važan zbog transparentnosti rada ugovornog organa, kao i pružanju uvida u trošenje javnih sredstva prilikom realizacije.

Svi ugovorni organi dužni su da objave sva obavještenja o nabavkama, dodjeli ugovora, poništenju postupka javne nabavke, dobrovoljno ex ante obavještenje o transparentnosti i prethodno informacijsko obavještenje kao i sažetak obavještenja o nabavci na engleskom jeziku ugovorni na Portalu javnih nabavki, a od 2018. godine ugovorni organi obavezni su objavljivati i tendersku dokumentaciju na jedinstvenom portalu. Ponuđači koji nameravaju da učestvuju u postupku javne nabavke dužni su da preuzmu tendersku dokumentaciju sa Portala javnih nabavki. 

Agencija za javne nabavke je u 2018. godini omogućila dobrovoljno objavljivanje planova nabavki na Portalu javnih nabavki, a izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama iz avgusta 2022. godine je predviđeno da ugovorni organi objavljuju planove nabavki na portalu, te njihove izmjene i dopune, kao i informacije  o pregovaračkom postupku koji namjerava provoditi bez objave obavještenja o nabavci, tako što će tendersku dokumentaciju učiniti dostupnom svim zainteresiranim kandidatima. Takođe, izmjenama Zakona je predviđena mogućnost da ugovorni organ putem portala javnih nabavki traži prijedlog cijene ili ponudu od jednog ili više privrednih subjekata koji obavlјaju djelatnost koja je predmet javne nabavke, kao i izvještaj o provedenom postupku direktnog sporazuma. 

Na portalu javnih nabavki objavljuju se i zaključci i rješenja URŽ-a, te presude Suda Bosne i Hercegovine po njima, dok je izmjenama i dopunama Zakona predviđeno da ugovorni organ sve učesnike u postupku javne nabavke o izjavljenoj žalbi obavještava putem portala javnih nabavki.

Sažetak svih obavještenja objavljuje se u "Službenom glasniku BiH", a izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama definisano je da je JP NIO Službeni list BiH obavezan najmanje 15% prihoda koje ostvari od naknada za objavu obavještenja u toku godine uložiti u istraživanje i razvoj, te unapređenje sistema javnih nabavki. 

Kada je riječ o rokovima, redovni i skraćeni rokovi za prijem zahtjeva za učešćem u postupcima javnih nabavki i ponuda utvrđeni su u Odjeljku F prvog dijela Zakona. Za većinu postupaka rokovi se računaju od momenta slanja na objavu obavještenja na portalu javnih nabavki ili upućivanja poziva kvalifikovanim kandidatima za dostavljanje ponuda. 

Redovni rokovi za podnošenje zahtjeva za sudjelovanje i ponuda u postupcima javne nabavke su 45 dana u slučaju otvorenog postupka, ne kraće od 30 dana u slučaju ograničenog postupka, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja o nabavci i takmičarskog dijaloga, i 35 dana u slučaju ograničenog postupka za prijem ponuda, s tim da rok teče od dana upućivanja poziva kvalificiranim kandidatima za dostavu ponuda. Što se tiče skraćenih rokova, primjenjuju se ukoliko je ugovorno tijelo objavilo prethodno informacijsko obavještenje, i utvrđuje se rok ne kraći od 25 dana za prijem ponuda od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na portal javnih nabavki u otvorenom postupku, odnosno upućivanja poziva kvalificiranim kandidatima za dostavu ponuda u ograničenom postupku. Neopravdano skraćivanje rokova od strane ugovornih organa, pod izgovorom žurbe ili iz drugih razloga, često je način da se što prije sklopi ugovor o nabavci, prije nego bi neki kontrolni subjekt mogao otkriti eventualnu neregularnost i odgoditi ili poništiti sklapanje posla. Praksa primjene novog ZJN BiH i pomenutog podzakonskog akta će pokazati da li je propisan način određivanja rokova u skladu sa prevencijom ove vrste koruptivnih praksi. 

• Otvoreni postupak

• Ograničeni postupak

• Pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci

• Pregovarački postupak bez obavještanja o nabavci

• Takmičarski dijalog

• Konkurs za izradu idejnog rješenja

• Konkurentski zahtjrv za dostavljanje ponuda

• Direktni sporazum

Prvi Zakon o javnim nabavkama je donesen 2004. godine na nivou Bosne i Hercegovine, čime je uspostavljen decentralizovani sistem javnih nabavki. Ovaj Zakon doživio je veliki broj izmjena, a sve u cilju efikasnijeg provođenja javnih nabavki, dok je novi Zakono o javnim nabavkama BiH donesen 2014. godine. S ciljem postepenog usklađivanja aktuelnog Zakona sa direktivama EU 2014/24/EZ i 2014/25/EZ, te poboljšanja postojećih zakonskih rješenja krajem 2017. godine formirana je Radna grupa Vijeća ministara za izradu Nacrta Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama. Više od dvije godine nakon što je Radna grupa završila Nacrt i nakon što su pribavljena sva potrebna mišljenja u decembru 2020. godine Agencija za javne nabavke BiH dostavila je tekst i materijale istog Vijeću Ministara BiH u dalju proceduru, a izmjene i dopune u Parlamentu BiH usvojene su u avgustu 2022. godine.

Regulatorni i institucionalni okvir za dodjelu koncesija i javno privatna partnerstva (JPP) veoma je složen i fragmentiran po različitim nivoima. U Zakonu o javnim nabavkama navedeno da se koncesioni ugovori dodjeljuju se u skladu sa zakonima o koncesijama u Bosni i Hercegovini, a ugovori o javno-privatnom partnerstvu u skladu sa zakonskim propisima o javno-privatnom partnerstvu. Kada je riječ o koncesijama trenutno postoji 14 posebnih zakona o koncesijama na svim nivoima (državnom, entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta), a javnoprivatna partnerstva regulisana su posebnim zakonima u Republici Srpskoj, Brčko distriktu, te u devet kantona.

Kada je riječ o nadležnim institucijama u oblasti koncesija i javno privatnog partnerstva, različita tijela nadležna su na državnom, entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta (komisije za koncesije, komisije za javno privatna partnerstva, Vijeće ministara na državnom i vlade na entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta, kao i nadležna ministarstva u ovoj oblasti)

Potreba unapređenja sistema javnih nabavki definisana je u svim dokumentima neophodnim za evropski put BiH.